Bij de vaststelling van de kadernota 2024 stemde de gemeenteraad in met
- de te hanteren uitgangspunten voor het opstellen van de begroting 2024;
- de verwachte begrotingsuitkomsten voor de planperiode 2024-2027, op basis van extrapolatie van het bestaande beleid van de programmabegroting 2023;
- de daarna nog vastgestelde (gewijzigde) programmateksten en;
- nieuw beleid op basis van het raadsprogramma 2022-2026 en de voorjaarsnota 2023.
Deze uitgangspunten en het bestaande beleid, zoals opgenomen in genoemde documenten, vormen de basis voor de cijfers van deze programmabegroting 2024.
De gehanteerde uitgangspunten hebben we (samengevat) - voor de volledigheid - nogmaals opgenomen in deze begroting. Deze uitgangspunten en de actualisering en detaillering van de ramingen van de kadernota 2024 leiden op onderdelen in deze programmabegroting tot bijstellingen van de ramingen voor 2024 tot en met 2027. We hebben bij het opstellen van deze begroting de actuele stand verwerkt van de algemene uitkering tot en met de meicirculaire 2023.
De programmabegroting 2023 is in november 2022 vastgesteld met (fors) positieve begrotingssaldi voor alle jaarschijven. Hiermee ontstond de budgetruimte voor de beleidsthema’s van het raadsprogramma 2022-2026.
Na vertaling en financiële verwerking van het raadsprogramma ontstond een gewijzigde programmabegroting 2023-2026 met opnieuw positieve begrotingssaldi voor alle jaarschijven. Daar constateerden we al wel ‘donkere wolken’ voor het komende ‘ravijnjaar’ 2026. We wezen op de financiële risico’s van stijgende inflatie en rentestanden. Per saldo resteerde voor 2026 nog een beperkt positief begrotingssaldo van (afgerond) € 500.000.
De hierna vastgestelde voorjaarsnota 2023 (inclusief decembercirculaire 2022) had vervolgens een structureel negatief effect op het begrotingsresultaat van gemiddeld € 375.000. Dit werd met name veroorzaakt door de financiële vertaling van de gevolgen van de decembercirculaire 2022 en de structurele actualisering van de budgetten van het sociaal domein van € 350.000.
De gemeenteraad gaf, door het vaststellen van de kadernota 2024 op 10 juli 2023, richting aan de koers voor het opstellen van de programmabegroting 2024. In de kadernota is een 1e financiële indicatie afgegeven voor de planperiode 2024-2027.
We kunnen concluderen dat het financieel perspectief ten opzicht van de (gewijzigde) programmabegroting 2023 behoorlijk is verslechterd. De uitgangspunten en ingeschatte ontwikkelingen van de kadernota hebben op alle jaarschijven een nadelig effect. Naast het structureel nadelig effect van de voorjaarsnota 2023 (financieel vertaald in de kadernota 2024) is de budgettaire verslechtering veroorzaakt door componenten als
- opgelopen rentelasten;
- prijsstijgingen door inflatie;
- daarmee samenhangende hoge prijsindexeringen. Die worden slechts gedeeltelijk door het Rijk gecompenseerd via de algemene uitkering (gemeentefonds);
- afwijkende indexeringen van verbonden partijen;
- de ontwikkelingen in het gemeentefonds.
De uitkomsten van de meicirculaire 2023 en de nadere uitwerking van de begrotingscijfers 2024-2027 hebben het begrotingsbeeld voor de komende jaren verder verslechterd. Onder andere de meicirculaire 2024 is hier debet aan. Tegenvallende nominale accressen (loon- en prijscompensatie) ten opzichte van de gemeentelijke gehanteerde inflatiepercentages leiden met name voor de jaren 2026 en 2027 tot grotere tekorten dan voorzien bij de kadernota 2024.
Voor de jaren 2024 en 2025 kunnen we de tegenvallende accressen opvangen. Dat komt omdat we de zeer hoge accressen 2022-2025 terughoudend in de huidige begroting (2023-2026) hebben opgenomen. Daardoor hebben we een buffer opgebouwd die kan vrijvallen in de jaren 2024/2025.
Tenslotte hebben we bij de uitwerking van de programmabegroting 2024 de diverse aanbestedingen ‘op geld’ gezet. We kunnen nu constateren dat de aanbestedingen een structurele lastenverzwaring vanaf 2024 betekenen van ruim € 1,6 miljoen. Dit leidt tot een programmabegroting 2024 waarin alleen 2025 een ‘sluitende jaarschijf’ heeft.
Onderstaande tabel geeft inzicht in deze resultaatontwikkeling:
| Onderdelen (x € 1.000) |
|
2024 |
|
2025 |
|
2026 |
|
2027 |
| Resultaat Kadernota |
V |
44 |
V |
2.046 |
N |
1.936 |
N |
386 |
| Uitwerking begroting (incl. meicirulaire) |
V |
446 |
V |
212 |
N |
914 |
N |
2.479 |
| Aanbestedingen Sociaal Domein ('PM' posten Kadernota) |
N |
1.626 |
N |
1.626 |
N |
1.626 |
N |
1.626 |
| TOTAAL RESULTAAT |
N |
1.136
|
V |
632 |
N |
4.476 |
N |
4.491 |
Met deze negatieve begrotingsontwikkeling sluit Oldenzaal zich aan bij veel Nederlandse gemeenten die kampen met niet sluitende meerjarenperspectieven door de gewijzigde verdeelsystematiek van het gemeentefonds vanaf 2026, en het uitblijven van een nieuw structureel en financieel houdbaar alternatief door het Rijk.
Het begrotingstekort 2024 is hier echter niet volledig aan te wijten. Weliswaar zijn voor 2024 de accressen in het gemeentefonds niet toereikend voor compensatie van de gehanteerde inflatiepercentages, maar ook wel beïnvloedbare componenten maken onderdeel uit van de verslechterde saldi en een onzeker meerjarenperspectief. Gelukkig hebben we een flinke algemene reserve. Hiermee is er voor de komende jaren een gezonde buffer. Daardoor is snijden in ambities op dit moment niet nodig.
Dat neemt niet weg dat ‘achterover leunen en wachten’ op het Rijk een onverstandige keuze is.
We blijven de balans tussen het uitvoeren van onze ambities en onze financiële mogelijkheden bewaken.
We weten dat er financieel pittige jaren aankomen en bereiden ons daarop voor door nu vast na te denken over verschillende oplossingsrichtingen die onze structurele financiële positie versterken.
Totaaloverzicht programmabegroting 2024-2027
| Onderdelen |
|
2024 |
|
2025 |
|
2026 |
|
2027 |
| Lasten aanvaard beleid |
N |
115.691 |
N |
114.318 |
N |
112.126 |
N |
111.500 |
| Baten aanvaard beleid |
V |
114.575 |
V |
114.990 |
V |
107.837 |
V |
107.215 |
| (A.) Saldo aanvaard beleid programmabegroting 2024 |
N |
1.116 |
V |
672 |
N |
4.289 |
N |
4.285 |
| (B.) Aanvullend beleid programmabegroting |
|
0 |
N |
32 |
N |
179 |
N |
198 |
| (C.) Nieuw beleid |
N |
20 |
N |
8 |
N |
8 |
N |
8 |
| (D.) Totaal programmabegroting 2024 |
N |
1.136 |
V |
632 |
N |
4.476 |
N |
4.491 |
(A.) Regel A is het saldo van de lasten en baten aanvaard beleid zoals deze in de begrotingscijfers is verwerkt op basis van de richtinggevende kaders verwoord in de begrotingsuitgangspunten die bij de kadernota 2024 zijn vastgesteld. Voor de analyse wordt verwezen naar het onderdeel Begrotingsuitgangspunten ramingen aanvaard beleid.
(B.) Regel B betreft het aanvullend beleid voor de komende planperiode dat was opgenomen in de programmabegroting 2023 en als zodanig al bij u bekend is, alsmede de financiële ontwikkelingen opgenomen in de door u vastgestelde kadernota 2024. Zie voor specificatie tabel 1 in het onderdeel Budget autorisatie, Aanvullend beleid en overige financiële ontwikkelingen van deze begroting, alsmede de bijbehorende toelichting.
(C.) Regel C betreft de voorstellen nieuw beleid (mede) op basis van het raadsprogramma 2022-2026 en de eventuele beschikkingen over reserves die in dat verband worden gedaan. Zie voor specificatie tabel 2 in het onderdeel Budgetautorisatie, Nieuw beleid (Inclusief aanbestedingen Sociaal Domein) van deze begroting, alsmede de bijbehorende toelichting.
(D.) Regel D is het saldo van deze begroting waarbij rekening is gehouden met de inkomsten uit de algemene uitkering gebaseerd op de meicirculaire 2023 en inclusief dotaties aan en beschikkingen over reserves (dus na bestemming).
Provincie
De provincie beoordeelt, als financieel toezichthouder, de begrotingen van de gemeenten. Hierbij wordt vooral gekeken naar de mate waarin de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Met het begrip structureel evenwicht wordt bedoeld dat de in de begroting opgenomen structurele lasten, gedekt dienen te worden door structurele baten. In dat verband zijn in het onderdeel Budgetautorisatie, overzichten opgenomen van de incidentele baten en lasten. Uit dit overzicht blijkt dat we in de jaren 2024-2027 meer incidentele baten hebben dan incidentele lasten.
Het reëel evenwicht houdt in dat onderzoek wordt gedaan naar de realiteit van de ramingen. Daarbij dient de begroting/meerjarenraming uiteraard volledig te zijn. In het toetsingskader dat de provincie hierbij hanteert, is de eis dat de gemeenten de financiële ontwikkelingen meenemen tot en met minimaal de meicirculaire. Daarom presenteren wij u hier, gebaseerd op een bestendige gedragslijn, dus een saldo t/m de meicirculaire 2023.
Op basis van de vastgestelde kadernota 2024 heeft de provincie een eerste indruk gegeven ten aanzien van het toezicht. Dit resulteerde in de verwachting dat Oldenzaal zal voldoen aan het beleidskader financieel toezicht. Concreet werd het volgende beeld gegeven:
“Oldenzaal heeft het jaar 2022 afgesloten met een positief resultaat. Dit wordt met name veroorzaakt door meevallers waar de gemeente weinig invloed op heeft zoals de decembercirculaire 2022, gelden voor de opvang van Oekraïners en teruggave gelden voor beschermd wonen. Een groot deel wordt toegevoegd aan de algemene reserve. Het eigen vermogen is t.o.v. vorig jaar toegenomen. Het weerstandsvermogen is uitstekend, de ratio is 3,65. Oldenzaal heeft een sterke financiële positie. De accountant heeft een goedkeurende verklaring voor getrouwheid en rechtmatigheid afgegeven. Gezien de stand van de voorjaarsnota en kadernota en naar aanleiding van ons gesprek met gemeente Oldenzaal verwachten wij dat 2023 sluit met een positief saldo.
De gemeente heeft in de kadernota een inschatting gemaakt van de gevolgen van de meicirculaire. De daadwerkelijke doorrekening van de meicirculaire heeft voor Oldenzaal in 2024 en 2025 een positief effect ten opzichte van wat was verwacht in de kadernota. Voor 2026 en 2027 is het effect negatief.
De gemeente verwacht voor 2024 en 2025 een sluitende begroting te kunnen vaststellen. De jaren 2026 en 2027 zijn vooralsnog negatief. Oldenzaal gaat proberen om het jaar 2027 financieel sluitend te krijgen, het eventuele tekort wordt dan gedekt met incidentele middelen (uit de algemene reserve). Daardoor is 2027 weliswaar sluitend, maar niet structureel sluitend.
Op basis van de huidige informatie is de verwachting dat de gemeenteraad een structureel sluitende begroting 2024 zal vaststellen en de gemeente onder repressief toezicht blijft. Mocht de meerjarenraming negatief sluiten, dan wordt het voorstel voor de IBT-kleuring 2024 voor het domein financiën oranje”.
Inmiddels is duidelijk dat het financieel perspectief ten opzichte van het voorjaarsoverleg met de Provincie is verslechterd. Ook 2024 is niet langer sluitend. De verwachting is dat ITB (Interbestuurlijk toezicht) kleuring 2024 op oranje wordt gesteld.
In de kadernota 2024 werden specifieke financiële ontwikkelingen toegelicht. Onderstaand nogmaals de (actuele) stand van zaken:
Algemene uitkering
Hoewel de septembercirculaire 2023 inmiddels is ontvangen, zijn de effecten hiervan nog niet (integraal) opgenomen bij de totstandkoming van de programmabegroting 2024. We volgen hiermee een bestendige gedragslijn. De opzet is om de gemeenteraad voor de vaststelling van de programmabegroting 2024, te informeren over de gevolgen hiervan. Zo kan deze hier bij de algehele beoordeling over de financiële positie van onze gemeente rekening mee houden. Zonder het onderdeel te laten vormen van de besluitvorming over deze begroting.
Gemeentefonds
Het kabinet is van plan om vanaf 2026 een nieuwe financieringssystematiek voor het gemeentefonds te hanteren met daarbij een verruiming van het gemeentelijke belastinggebied. Het kabinet geeft daarbij aan te streven naar een financieringssystematiek die “gemeenten en provincies stabiliteit biedt en ruimte geeft om autonome keuzes te maken, vanuit een solide financiële basis”. Vooruitlopend hierop heeft het kabinet voor 2026 eenzijdig de huidige systematiek ‘opgezegd’ en de jaarlijkse aanpassing van het gemeentefonds voor stijgende lonen, prijzen en het aantal inwoners (het zogenoemde accres) teruggezet naar een lager niveau. Ook kondigde zij voor 2026 de terugkeer van de volledige opschalingskorting aan.
In de meicirculaire 2023 bleek ook dat het Rijk in haar uitgangspunten lagere nominale accressen (loon- en prijscompensatie) hanteert dan de gemeentelijk gehanteerde inflatiepercentages. Mogelijk worden deze accressen nog aangepast bij toekomstige circulaires. Voorlopig leiden de gehanteerde accressen tot grotere tekorten dan voorzien bij de kadernota 2024.
Gehanteerde indexen
Conform de bestendige gedragslijn worden de 3 gebruikte indices voor de programmabegroting 2024 (index lonen en sociale lasten, index goederen en diensten en de index Sociaal domein) jaarlijks, naast de voorlopige indices voor het komende jaar, gecorrigeerd voor de definitief vastgestelde cijfers van voorgaande jaren.
Door de gestegen inflatie in het afgelopen jaar vallen de definitieve indexcijfers voor met name goederen en diensten hoger uit dan aanvankelijk verwacht. In 2024 krijgen we te maken met relatief hoge indexcijfers. Hiervoor wordt de gemeente (gedeeltelijk) gecompenseerd in de algemene uitkering.
In vergelijking met het begrotingsjaar 2023 stellen wij voor om de indexen voor lonen en goederen/diensten, gebaseerd op de recente ramingen van het Centraal Planbureau (CPB), bij te stellen van respectievelijk van 6,40% naar 5,6% en van 4,5% naar 8,9%. Daarnaast is er, net als vorig jaar, gekozen voor een aparte index voor het sociaal domein, namelijk een index gebaseerd op Overheidsbijdrage in de Arbeidskostenontwikkeling (OVA). Dit betekent voor 2024 een index van 7,58%.
Rentelasten
De rentelasten zijn een belangrijk risico-element en oorzaak voor de verslechterde meerjarensaldi. Bij de voorlopige uitwerking van de begrotingsuitgangspunten voor de kadernota 2024 merkten we dat de opgelopen rentestanden een negatief effect hebben op het meerjarig begrotingssaldo. De voor 2024 te hanteren omslagrente (het gehanteerde rentepercentage voor berekening kapitaallasten investeringskredieten) neemt ten opzichte van 2023 met 0,75% toe tot 1,25%. Dit betekent een structurele extra last voor de begroting 2024 van minimaal € 800.000. Verder oplopende rentetarieven betekenen vanzelfsprekend verder oplopende (kapitaal-) lasten.
Investeringen en kapitaallasten na 2027
De stijgende rentelasten zijn enerzijds het gevolg van de oplopende rentestanden, maar worden ook veroorzaakt door de investeringsplanningen (inclusief noodzakelijk onderhoud) van de gemeente Oldenzaal. Medio 2023 bedroeg de omvang van de nog uit te voeren investeringen ca. € 63 miljoen. Naast een forse inspanningsverplichting, hebben de openstaande investeringen in toenemende mate (stijgende rente) effect op de meerjarige begrotingsruimte, waarbij investeringsbudgetten door opgelopen inflatie mogelijk ook niet meer toereikend zijn. Ter nuancering kan hierbij opgemerkt worden dat een substantieel deel van deze investeringen betrekking hebben op (financieel neutrale) investeringen in bijvoorbeeld GRP Rioleringsplannen (gedekt via tarieven) en dat in 2023 diverse investering planningen zijn geactualiseerd (IHP Onderwijs).
Op basis van deze geactualiseerde planningen kan overigens wel reeds worden geconcludeerd dat vanaf 2028 (buiten de ‘scope’ van deze programmabegroting 2024), de kapitaallasten (afschrijving en rente) als gevolg van investeringen in onderwijshuisvesting en (binnen-)sport accommodaties aanzienlijk toenemen. In de komende periode en in aanloop naar de programmabegroting 2025 worden dan ook passende maatregelen onderzocht en zo nodig voorgesteld aan uw Raad om de solide financiële positie van de gemeente Oldenzaal te waarborgen.
Inflatie
De oplopende inflatie vertaalde zich bij de kadernota 2024 in (historisch) hoge indexpercentages voor lonen en sociale lasten (5,6%) en goederen en diensten (8,9%). De ‘OVA-index’ voor de budgetten sociaal domein bedraagt voor 2024 7,58%. We verwachten dat het Rijk dat slechts gedeeltelijk compenseert via het gemeentefonds. Dit is bevestigd in de meicirculaire 2023, waarin het Rijk lagere percentages hanteert dan de gemeente.
Afwijkende indexeringen verbonden partijen
De indexen ‘loon- en prijsontwikkeling 2024’ voor verbonden partijen zijn conform het advies van de Twentse gemeenten. De systematiek en percentages wijken echter af van de door Oldenzaal gehanteerde methodiek. Voor de programmabegroting 2024 resulteert dit in een structureel begrotingsnadeel van ruim € 400.000.
Budgetontwikkelingen en aanbestedingen Sociaal Domein
In het sociaal domein zijn een aantal ontwikkelingen die leiden tot een hogere prijs voor geleverde diensten door aanbieders. Dit gaat om:
- aanbesteding doelgroepenvervoer;
- aanbesteding huishoudelijke ondersteuning;
- aanbesteding Wmo;
- aanbesteding Jeugd;
- onderzoek reële tarieven Twents Model Jeugd en Wmo.
De (financiële) effecten en omvang hiervan waren bij opmaak van de kadernota nog niet inzichtelijk. Bij de uitwerking van de programmabegroting 2024 blijkt dat de structurele lasten hiervan ruim € 1,6 miljoen .
